viernes, 3 de abril de 2009

EDUCACIÓN, INSTITUCIONES Y PARTICIPACIÓN SOCIAL

CASTILLO CARDOSO JULIO CESAR
GRUPO: 8.1


EDUCACIÓN, INSTITUCIONES Y PARTICIPACIÓN SOCIAL



Existe un amplio reconocimiento de autoridades, grupos sociales, padres de familia, estudiantes y asociaciones de profesores sobre la falta de calidad y aún de cobertura del sistema educativo mexicano. La calidad de la educación es baja y que ello esto asociado estrechamente a la pobreza y desigualdad social.

La población en las ciudades demanda una educación de más calidad y más opciones educativas, distintas a las tradicionales que ofrece el sistema público. La reforma política, y las nuevas instituciones electorales han dado lugar a una creciente democratización y las mayores oportunidades de participación política. Ello ha permitido dar cauce a las nuevas demandas educativas de una sociedad más plural, diferenciada e informada.

Ø La estructura orgánica de la educación pública es todavía ineficiente, centralizada y burocrática. En este campo todavía puede hacerse un esfuerzo para traspasar funciones a las comunidades.

Ø La información en materia del desempeño escolar es insuficiente, de baja calidad y proporcionada a otros agentes de manera restringida o con poca oportunidad. La información para la gestión de la administración de la misma administración pública es todavía precaria y de mala calidad.

Ø La participación de la sociedad en la toma de decisiones y la operación de la educación es todavía muy baja. Llama la atención la notablemente baja participación de los padres de familia aún si se compara con países de similar desarrollo en la región. Ello tiene importantes consecuencias: los padres no exigen un mejor desempeño de las escuelas públicas; las escuelas, a su vez, carecen de capacidad y recursos para responder a las necesidades y nuevas demandas del entorno económico y social de la localidad. y por supuesto a las mismas demandas de la comunidad.

El papel del Estado y la sociedad en la educación

El Estado no puede seguir siendo el único agente que participe en la educación, o al menos no desde la perspectiva convencional de su exclusividad.
La centralización de la educación en manos del Estado se justificó en el pasado, pero ahora hay que dar lugar una profunda descentralización. Conviene reflexionar sobre la propuesta según la cual, el desempeño del sistema educativo efectivamente depende de mejorar las capacidades del sector público, pero sobretodo, de lograr una mayor participación de los agentes sociales en el diseño,
toma de decisiones, y operación de áreas significativas de la educación. Por supuesto, una mayor participación de la sociedad civil en el proceso educativo requiere de instituciones que la favorezcan. Las nuevas instituciones son lo único que puede modificar paulatinamente las inercias burocráticas, el conservadurismo de profesores, y la pasividad de padres de familia y estudiantes.

La experiencia revela que el gasto en estos rubros no ha logrado crecer ni siquiera a la velocidad de las necesidades, ello significa que existe una acumulación de rezagos en estas áreas muy significativas. Ciertamente, los factores anteriores restringen el desempeño del sistema, pero cabría destacar la importancia que tienen las relaciones entre los principales grupos que participan en la educación. Se ha dicho con razón, que las deficientes relaciones que existen entre los agentes traban el rendimiento y la eficiencia del sistema educativo. La ausencia, o la francamente débil participación de la sociedad en los distintos procesos educativos es ciertamente notable.

Las diversas organizaciones sociales, y aún el propio gobierno, han señalado la necesidad de que la sociedad participe más en el proceso educativo, ello sin detrimento del relevante papel que el Estado ha jugado. En efecto, se admite que el Estado seguirá jugando un papel rector y decisivo en la educación, especialmente en su nivel básico (primaria y secundaria); sin embargo, también se señala que la única manera de corregir las deficiencias, insuficiencias y carencias que el propio Estado ha tenido, como responsable casi exclusivo de este tipo de educación, es a través del fortalecimiento del papel de la sociedad: las empresas, los padres de familia, los estudiantes y los profesores. Se admite las complejas relaciones entre estos actores deberán cambiar para abrir paso a una mejor coordinación de decisiones.

El Estado deberá ser un ente regulador que vigile el cumplimiento del marco normativo global de la educación. El Estado mexicano debe asumir progresivamente que:

Ø Mejorar las reglas de aplicación del presupuesto público en educación,
Ø Mayor vigilancia en el cumplimiento de los planes y programas de estudio, cuidando su calidad,
Ø Crear nuevos mecanismos institucionales de certificación de conocimientos,
Ø Cuidar la evaluación de resultados del desempeño del sistema,
Ø Crear mecanismos que permitan el cumplimiento de las orientaciones educativas nacionales en términos de valores éticos y sociales,
Ø Crear un sólido sistema de información educativa, que permita la generación, procesamiento y difusión de información relevante para la gestión y administración del sistema educativo, para el diagnóstico, prevención y planeación educativas y, para promover y facilitar la participación de los agentes en el proceso de toma de decisiones y las elecciones sociales.


Para los objetivos se requiere de un nuevo marco jurídico que redefina el papel del Estado en la educación, fije sus responsabilidades irrenunciables y acote sus atributos. Pero sobre todo la reforma institucional de la educación debe ser capaz de crear las estructuras de incentivos que propicien y favorezcan la participación responsable de la sociedad en la toma de decisiones, la evaluación, diseño y operación de muchos aspectos de la educación, que ahora descansan de manera exclusiva en el Estado.

Esta reforma supone una descentralización profunda de la toma de decisiones y de la misma operación del sistema educativo que promueva la participación de otros niveles de gobierno (estatal y municipal), las asociaciones de profesores (distintas a las sindicales que se dedican a la administración del contrato colectivo), las asociaciones de padres de familia, los estudiantes, los empresarios, etc. Hasta ahora no se han creado las instituciones e incentivos para que los agentes distintos a los estatales se involucren decisivamente en el proceso educativo.
La reforma requerirá de asumir con seriedad el problema de la carencia de incentivos que tienen los distintos agentes para involucrarse de una manera creativa, propositiva y constructiva el proceso educativo en sus distintas fases: diseño, presupuestación, operación, evaluación, vigilancia, y rendición de cuentas. Los proveedores de la educación, especialmente en el nivel federal de las autoridades, han tenido en general más incentivos para participar y en contraste, los usuarios del sistema educativo les han faltado incentivos para involucrarse.

Agentes internos: estudiantes, profesores, y directores

Los estudiantes son los sujetos de la educación buena, son los principales o mandantes; sin embargo, tienen poco poder sobre la educación, especialmente sobre la evaluación de la calidad y cantidad del servicio. Los estudiantes carecen de la información suficiente para evaluar a sus educadores y/o a su institución. Además, en el caso de que tuvieran información podrían evitar evaluar a su educadores porque temerían algún tipo de penalización.

El poder de los estudiantes es potencialmente muy alto para demandar educación de más alta calidad, pero este poder no llega a ejercerse porque no existen los incentivos, o bien no están presentes los mecanismos para transformar el poder potencial de los estudiantes o sus padres en un poder real de decisión. Este es un caso en el cual los incentivos existentes son perversos, porque el estudiante mismo conspira contra la elevación de la calidad: más rigor en la evaluación, cumplir plenamente con los programas, puntualidad, etc. A una situación como la antes descrita se le denomina incompatibilidad de incentivos, es decir, los incentivos del profesor, para ser más riguroso, no son compatibles con los del estudiante, quienes tendrán incentivos para eludir una evaluación más rigurosa. El estudiante incluso podría pedir que la disciplina se relajara, los exámenes se eliminaran, o que se disminuyeran los temas de un programa.

En los maestros recae un parte relevante de la educación. Ellos son los agentes o los mandatarios de los principales (director, estudiantes y padres). En esta relación agencia/principal, el profesor enfrenta un típico dilema de intereses o lealtades divididas. En efecto, por un lado, el profesor vela por los intereses de sus mandantes (director, sindicato, etc.) pero, por otro lado, también tiene intereses propios sobre sus remuneraciones, reconocimiento social, carga de trabajo, etc.

La estructura institucional vigente no promueve una cultura de la evaluación. Frente a este problema es posible pensar un diseño institucional con arreglo al cual se puedan alinear los incentivos de mandantes (director y estudiantes) y mandatarios (profesores). Para ello es necesario construir un sistema de incentivos que combata al sistema natural o espontáneo de incentivos perversos al cual se dirigen los agentes.

El director de una escuela es una figura compleja porque reúne en su misma persona los papeles de mandante y mandatario. El director generalmente tuvo intereses gremiales cuando fue dirigente, o tiene intereses gremiales porque normalmente el director tiene una plaza sindical y, eventualmente puede regresar a la docencia. Así, es posible que se establezcan “lazos de solidaridad” para protegerse mutuamente de un mandante o principal, la Secretaría de Educación o la asociación de padres.
El director tendrá poderosos incentivos para mantener el apoyo de los profesores, porque piensa que los profesores se quedan en la escuela y, en cambio, los padres estudiantes y las autoridades escolares, generalmente electas por un periodo determinado, se irán en algún momento.
El director puede valuar como muy importantes la responsabilidad de los profesores, la calidad de la educación impartida, la participación colectiva en tareas comunes, etc. pero no tiene incentivos para obligar a los profesores a que efectivamente cumplan con esos objetivos en sí mismos loables. Ello es así porque no existen instituciones adecuadas para alinear los incentivos de profesores y directores.

El director también tiene otros intereses que valúa tan importantes como los anteriores. Por ejemplo, mantener la estabilidad de la escuela, minimizar la eventual protesta de estudiantes y padres, y cumplir con las metas administrativas y cuantitativas sobre días laborados, cantidad de estudiantes atendidos, cantidad de estudiantes aprobados, etc. Estos indicadores tradicionales no revelan el esfuerzo en la calidad, organización e innovación educativas. Las instituciones existentes pueden premiar o favorecer el cumplimiento de los últimos objetivos y, en cambio, castigar el cumplimiento de los primeros. Lo que puede explicar la conducta del director es, en último término, la estructura de instituciones existentes.

La asignación de recursos en una escuela es un ejemplo relevante del poco poder de un director. En efecto, el presupuesto de la escuela está determinado centralmente, generalmente tomando en consideración la dotación de insumos preexistentes, tamaño de la escuela, número de aulas, números de estudiantes y profesores, etc. Ello significa que existirá una completa carencia de incentivos para que el director aumente la cantidad y la calidad del servicio. En efecto, los insumos que recibe la escuela son independientes de la productividad, por lo que el director no tiene incentivos para ampliar la cobertura educativa en su zona o mejorar la calidad de la educación. En contraste, si el presupuesto se asigna de acuerdo a estudiantes atendidos, el presupuesto puede aumentar, y entonces el director tiene incentivos para aumentar cobertura y mejorar calidad.

Los padres son mandantes con un poder muy escaso en la escuela y relativamente alto en el seno de la familia. El contexto institucional actual de la educación otorga a los padres muy pocos incentivos para participar en la educación de sus hijos. Ello se debe a varias causas. Primero tienen pocos mecanismos para hacer oír su “voz” en la escuela, en las asociaciones de padres, o con las autoridades. Segundo, no tienen opciones de “salida” para ofrecer alternativas educativas a sus hijos. Y, tercero, carecen de información sobre la educación que reciben sus hijos, lo cual dificulta o imposibilita cualquier ejercicio de comparación de la calidad de la educación que reciben sus hijos respecto a otras opciones.

Los padres al igual que las autoridades educativas tienen cantidades de información variables y de muy diversa calidad. La cantidad varía entre los distintos niveles de las autoridades:

Ø No poseen mecanismos para evaluar la calidad de la educación que reciben sus hijos y desconocen los instrumentos para llevar a cabo un fiscalización,
Ø No existen mecanismos institucionales para poner en práctica una rendición de cuentas en los distintos niveles educativos. A veces se puede conocer algo sobre el desempeño educativo a nivel nacional, pero poco a nivel local y menos aún a nivel de la escuela y, finalmente,
Ø Los padres no tienen alternativas educativas.

En un contexto institucional como el antes descrito, los padres, de acuerdo a su nivel de ingreso, tendrán incentivos para buscar cursos de acción individuales. Evidentemente que esta posibilidad es muy costosa para la sociedad y las familias, pero además tenderá a abrir la brecha de desigualdad social en la calidad y acceso a la educación eficiente.

Los padres considerarán individualmente esta última opción como la más valiosa, porque es más rápida de alcanzar y, además, sin necesidad de participación social, o sin la necesidad de emprender una acción colectiva que requiere muchas horas de dedicación para llegar a veces a resultados pobres o demasiado politizados.

La mayor participación de los padres por supuesto que también entraña algunos riesgos.

El sindicato en una escuela o distrito escolar es el mandatario del sindicato nacional, por esta razón sus lealtades o intereses se dividirán entre la burocracia del sindicato y los intereses de sus representados, en decir, los profesores del sindicato en la localidad. El sindicato local siempre tiene incentivos para hacer suyos los intereses de sus principales: estudiantes, padres y directores. Pero como hemos dicho estos últimos carecen de poder, son débiles y no tienen incentivos para emprender acciones colectivas.

Los delegados o representantes de la delegación federal de la SEP se caracterizan porque tienen poco poder para cambiar las prácticas locales más arraigadas. Su interés más importante es mantener el funcionamiento del sistema educativo local en condiciones de estabilidad y acatar, al menos formalmente, las directrices que envía el gobierno federal.



La calidad de la administración escolar es un ejemplo conspicuo de los problemas de incentivos. La burocracia central está muy alejada de la escuela que es el lugar donde ocurre la interacción más importante de la educación: profesores, estudiantes, padres, directivos, libros de texto, sindicato, instalaciones, programas, etc. La burocracia (mandante) conoce poco de las necesidades del director (mandatario), en consecuencia ocurre un problema de información. El burócrata tendrá incentivos para fijar un presupuesto típico a todas las escuela independientemente de sus características y/o de su rendimiento; por su parte, el director tendrá pocos incentivos para desarrollar un presupuesto para la propia escuela que permita mejorar la calidad. Además, es muy probable que el director no tenga los conocimientos y experiencia para elaborar un presupuesto, simplemente porque nunca ha tenido necesidad de hacerlo.

La centralización del sistema dio buenos resultados, pero ahora enfrentan problemas de información y rendición de cuentas, que pueden conducir a ineficiencia y altos costos. Esto está muy estrechamente relacionado con la calidad de la educación. La percepción de la calidad de la educación difiere entre los distintos agentes, en parte porque la calidad es algo difícil de medir y no existe información adecuada. Una posibilidad para encarar este problema es que a través de la descentralización se aumente la información acerca de escuelas específicas, lo cual puede ayudar a los padres a seleccionar o vigilar mejor a las escuelas.

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